Afrique : les quatre premiers producteurs envisagent de mettre fin à l’exportation du Cacao brut

Quatre des principaux pays producteurs de cacao d'Afrique – la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Nigeria et le Cameroun – ont annoncé leur intention de suspendre les exportations de fèves de cacao brutes. Cette initiative, formalisée par la Déclaration d'Abuja et la création de la Cocoa Value Addition Alliance, vise à transformer l'industrie cacaoyère locale en favorisant la transformation sur place, augmentant ainsi les revenus des agriculteurs et créant des emplois. Représentant collectivement les deux tiers de la production mondiale de cacao, cette alliance cherche à négocier des normes et des prix en tant que bloc unifié, face notamment aux exigences environnementales croissantes des marchés importateurs. Cet article examine les implications juridiques de cette stratégie, notamment au regard des règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) sur les restrictions à l'exportation et des cadres de coopération régionale.

L'industrie mondiale du cacao est à l'aube d'une transformation potentielle majeure, suite à l'annonce par la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Nigeria et le Cameroun de leur intention de cesser l'exportation de fèves de cacao brutes. Ces quatre nations, qui représentent collectivement environ les deux tiers de l'approvisionnement mondial en cacao, prévoient de formaliser cette stratégie par la signature de la Déclaration d'Abuja, établissant ainsi la Cocoa Value Addition Alliance (CVA). Cette alliance marque un pivot stratégique, visant à déplacer la valeur ajoutée de la transformation du cacao des pays consommateurs vers les pays producteurs africains, afin d'accroître les revenus des agriculteurs, de créer des emplois locaux et de renforcer leur pouvoir de négociation sur les marchés mondiaux.

Cette démarche s'inscrit dans un contexte de longue date où les pays producteurs de matières premières cherchent à capter une plus grande part des bénéfices générés par leurs ressources. L'initiative est également influencée par des facteurs externes, tels que le Règlement (UE) 2023/1115 sur les produits "zéro déforestation" (EUDR), qui impose de nouvelles exigences de traçabilité et de durabilité aux importations européennes de cacao. Pour les professionnels du droit, cette alliance soulève des questions complexes concernant sa compatibilité avec le droit commercial international, en particulier les règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), ainsi que les opportunités et défis qu'elle présente pour le développement économique régional et la gouvernance de la chaîne d'approvisionnement mondiale du cacao.

Historiquement, les pays africains producteurs de cacao ont principalement exporté des fèves brutes, laissant la majeure partie de la transformation et de la création de valeur aux entreprises situées dans les pays importateurs. Cette dynamique a souvent conduit à une volatilité des prix et à des revenus limités pour les agriculteurs. En réponse à cette situation, des initiatives ont émergé, telles que la Côte d'Ivoire-Ghana Cocoa Initiative (CIGCI), fondée en 2018 par les deux plus grands producteurs mondiaux pour influencer conjointement les prix mondiaux du cacao et du chocolat. Le Cameroun et le Nigeria ont exprimé leur intérêt à rejoindre cette initiative, les quatre pays représentant ensemble environ 75% de l'approvisionnement mondial en cacao.

Les cadres juridiques nationaux régissant le secteur du cacao dans ces pays confèrent souvent aux organismes d'État un rôle central dans la régulation, la commercialisation et l'exportation. Par exemple, au Ghana, le Ghana Cocoa Board (COCOBOD), établi par le Ghana Cocoa Board Act, 1984 (PNDCL 81), détient un monopole statutaire sur l'achat, la commercialisation et l'exportation des fèves de cacao. Au Cameroun, la Loi n° 95-11 du 27 juillet 1991 organise le commerce du cacao et du café. Ces structures nationales pourraient servir de base à la mise en œuvre de la politique de l'alliance. Au niveau régional, la Communauté Économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et la Communauté Économique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) ont des politiques visant à promouvoir l'intégration économique et la valorisation des matières premières, comme la Politique Industrielle Commune de l'Afrique de l'Ouest (WACIP) de la CEDEAO, qui vise à augmenter le taux de transformation locale des matières premières.

La proposition de la Cocoa Value Addition Alliance de suspendre les exportations de cacao brut soulève des questions fondamentales au regard du droit commercial international, en particulier des règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). L'Article XI:1 de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT 1994) interdit généralement les restrictions quantitatives à l'importation ou à l'exportation de tout produit, qu'elles soient mises en œuvre par des quotas, des licences ou d'autres mesures. Une interdiction d'exportation de fèves brutes serait, par nature, une restriction quantitative.

Cependant, le GATT prévoit des exceptions à cette règle fondamentale, notamment en vertu de l'Article XX (Exceptions Générales). Les exceptions pertinentes pourraient inclure les mesures "nécessaires à la protection de la vie ou de la santé des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux" (Article XX(b)) ou les mesures "se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales" (Article XX(g)). La jurisprudence de l'OMC a toutefois interprété ces exceptions de manière stricte. Dans l'affaire "Chine – Mesures concernant l'exportation de diverses matières premières" (DS398), le Groupe spécial et l'Organe d'appel de l'OMC ont rejeté les arguments de la Chine selon lesquels ses restrictions à l'exportation de matières premières étaient justifiées par les Articles XX(b) et XX(g), car l'objectif principal était de favoriser l'industrie nationale en aval plutôt que la conservation ou la protection de la santé. Cette décision constitue un précédent important, suggérant que l'argument de la "valorisation locale" pourrait ne pas suffire à justifier une interdiction d'exportation au regard des règles de l'OMC.

L'alliance pourrait également chercher à s'appuyer sur des cadres de coopération régionale, tels que la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), qui vise à harmoniser les politiques commerciales et à promouvoir l'industrialisation. Une action concertée au sein de ces blocs pourrait renforcer la légitimité politique de l'initiative, mais ne dispenserait pas les membres de leurs obligations multilatérales envers l'OMC. Par ailleurs, le Règlement (UE) 2023/1115 sur la déforestation, qui exige la traçabilité des produits jusqu'à la parcelle de production et la conformité avec les lois du pays de production, pourrait paradoxalement soutenir l'objectif de transformation locale. En effet, la transformation locale pourrait faciliter la mise en œuvre des systèmes de traçabilité requis et permettre aux pays producteurs de mieux contrôler la durabilité de leur chaîne d'approvisionnement, répondant ainsi aux préoccupations environnementales des marchés européens.

Les défis pratiques de la mise en œuvre d'une telle interdiction sont également considérables, notamment la capacité de transformation locale suffisante, la prévention de la contrebande et l'impact sur les petits exploitants agricoles si les infrastructures et les marchés locaux ne sont pas prêts. La Côte d'Ivoire et le Ghana ont déjà une certaine expérience de la coordination des prix via la CIGCI, mais une interdiction totale d'exportation représente une escalade significative. La crise actuelle du mécanisme de règlement des différends de l'OMC, due à l'inopérabilité de l'Organe d'appel, pourrait également influencer la manière dont de telles mesures seraient contestées et résolues, potentiellement en encourageant les pays à poursuivre des politiques commerciales plus restrictives.

L'initiative de la Cocoa Value Addition Alliance représente une tentative audacieuse des principaux producteurs africains de cacao de redéfinir leur rôle dans la chaîne de valeur mondiale, passant d'exportateurs de matières premières à acteurs clés de la transformation. Si les objectifs d'augmentation des revenus des agriculteurs et de développement industriel sont louables, la mise en œuvre d'une interdiction d'exportation de cacao brut se heurtera inévitablement à des défis juridiques complexes, notamment en ce qui concerne la conformité avec les règles de l'OMC. La jurisprudence existante suggère que la justification d'une telle mesure nécessiterait des arguments solides au-delà de la simple promotion de l'industrie nationale.

Pour les praticiens du droit, il sera crucial de suivre de près la formalisation de la Déclaration d'Abuja et les instruments juridiques spécifiques qui en découleront. Les entreprises opérant dans la chaîne d'approvisionnement du cacao devront évaluer les risques liés aux restrictions potentielles sur l'approvisionnement en fèves brutes et envisager des stratégies d'investissement dans les capacités de transformation locales. Parallèlement, l'alignement de cette alliance avec les exigences du Règlement (UE) 2023/1115 sur la déforestation pourrait offrir une voie pour concilier les objectifs de développement économique avec les impératifs de durabilité, à condition que des systèmes de traçabilité robustes et des capacités de transformation adéquates soient mis en place. L'évolution de cette alliance déterminera non seulement l'avenir de l'industrie cacaoyère africaine, mais aussi les dynamiques du commerce mondial des matières premières.